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延伸链接：棚户区改造建设项目PPP实施方案

作者：Bsb

来源：PPP融资

搞清楚这个七个问题，可以做“棚改”了

从今年6月份《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）文下发以来，已有近半年时间，金融机构现已基本达成共识：棚户区改造项目可以突破87号文负面清单的限制，是大部分省份唯一可以实践操作的工程类政府购买服务项目（另还有一个易地扶贫搬迁）。

但是银行在棚改类项目的具体授信过程中，还是会碰到一些模糊的边界：如棚改的概念不清晰，范围不明确；资本金、购买服务协议采购资金与纳入财政预算的联系；棚改计划的套数如何测算？等等。本文结合实践操作，一共整理棚户区改造政府购买服务项目的七个问题，并尝试作出解答。

一、如何理解党中央、国务院统一部署的棚户区改造计划？

87号文提到“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。”关于棚户区改造授信项目，银行的准入政策也在不断的变化，一开始是区县级，后调整到地市级，目前大部分银行的准入标准都已提升至省级棚改计划。但其实我们从国务院及相关部委的文件中，可以找到什么是党中央、国务院统一部署的棚户区改造项目的相关依据。

如2010年4月16日住建部《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保[2010]58号）中“省级人民政府要在汇总市、县规划基础上，编制本地区城市和国有工矿棚户区改造规划，并将规划任务分解到年度和市、县，分别编制下达年度工作计划”，“市县政府制定棚户区改造年度实施方案，明确年度棚户区改造的具体项目，及时报省级人民政府批准后实施。对纳入改造范围的棚户区，区别不同情况，分别采取政府主导或市场运作等不同改造模式。”

2015年6月25日《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）中“各地区要抓紧编制2015-2017年城镇棚户区改造实施方案并抓好组织落实”。37号文的抬头是“各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委、各直属机构。”毫无疑问，文中的各地区是指各省、直辖市级。也就是说棚户区改造实施方案应由省级统一编制。

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目前浙江省的审批流程如下：棚户区改造计划由区县住建局编制，报送地市级住建局或建委汇总，经市政府同意后，上报省住建厅。省住建厅同意后，在网站上公布。

图1

根据“建保[2010]58号”等文件，“棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域；具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。”

只要符合上述定义的项目都是棚户区改造项目，但只有纳入省级棚户区改造计划的项目才符合87号文中“党中央、国务院统一部署的棚户区改造”要求。

二、棚户区改造范围有哪些，工业厂房的拆迁、商业的建设是否可以列入？

“87号文”把工程建设纳入政府购买服务的负面清单后，部分地方政府开始把一些工业、商业建筑物的拆建纳入地方棚改计划，是不是可行呢？

建保[2010]58号文提出了棚改的范围：城市和国有工矿棚户区是指国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域。

2012年12月12日，住建部、发改委、财政部、农业部、林业局等联合发文《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）“城市棚户区改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，统一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划。”

此外，国发[2015]37号明确：政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。37号文提及的2015-2017年的城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施三年计划是城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套，农村危房1060万户。看清楚，是住房！住房！住房！

从上文可知，棚户区的范围是居住区域的征迁、安置住房的筹集、配套公益性基础设施建设，不含工业厂区、商业设施建设的拆迁。

三、棚改计划中的套数是如何计算的？

首先明确棚户区改造任务以筹集安置住房数量认定改造任务。在浙江省住房和城乡建设厅的网站上公布的浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目清单，我们可以看到计划开工数量。

图2：

其中政府收购商品房、政府组织居民选购商品房、居民自有支配补偿款安置三项属于货币化安置方式，开工安置住房属于建设安置方式。棚户区改造范围包括征迁和安置，那拆的住房和安置的套数是怎么联系计算的？

根据《住房城乡建设部、财政部关于明确棚改货币化安置统计口径及有关事项的通知》（建保[2016]262号）。笔者整理如下：

图3

棚户区改造的计划开工套数按上表测算。至于单户的货币补偿款的测算，各地的方式不一，主要包括拆迁补偿款、安置赔偿款、各类奖励组合而成，不在赘述。

四、棚户区改造项目的资本金来源？

棚户区改造项目的法定资本金一般是20%，项目资本金来源一般分三种：实施主体自筹解决、财政划拨、或者由购买服务协议直接支付。对于第一种由实施主体自筹解决，需要分析实施主体的出资能力，目前大部分实施主体为类平台公司，自身出资能力偏弱，对第一种资本金来源须谨慎对待。

资本金由财政直接划拨的，可要求提供划拨凭证，凭证明上须备注项目名称。

资本金由购买服务协议支付的，购买服务协议中第一年必须有资金支付，核对项目建设期内支付的采购资金是否可以覆盖资本金及银行利息。贷款投放时，应根据资本金到位的进度同比例投放。

五、购买服务协议采购资金与纳入预算的关系

政府购买服务协议的采购资金支付，按前3年是否付款，一般有以下几种方式：

图4

1、方式一是按购买服务协议约定，第一年开始支付购买服务资金（一般含项目资本金），需要取得当年购买服务资金纳入当年预算的凭证。

2、方式二是第2或3年才开始支付采购资金，财政预算为一年一次，当年预算支出由当年的人大会议批准，政府就不可能提供第2年采购资金纳入预算的凭证。一般情况下，可以要求政府提供采购资金纳入中期财政规划的凭证，有一定的约束性。

根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）基本原则第3点“中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。”第4点“强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行”。

3、方式三是第4年开始支付采购资金，采购资金也无法纳入近三年的中期财政规划。可能政府财政部门会出具一个简单的承诺，但承诺是没有任何法律效力，也与预算法及中期规划管理意见冲突。

在实践操作中，方式一是比较受欢迎的。方式二如果项目资本金已由财政拨付，可以审慎接受。但需要注意的是中期财政规划不是对每个级别的政府都有的硬性要求，区县级真正有编制中期财政规划的极少。“国发[2015]3号”规定“各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门要比照中央做法，编制地方中期财政规划，经同级人民政府批准后，报财政部备案。”“省级各部门、省级以下地方财政部门也可分别编制省级部门三年滚动财政规划和当地中期财政规划”。至于方式三，笔者认为有点耍流氓了，不建议介入。

六、如何确认已纳入当期财政预算？

根据2016年发布《中华人民共和国预算法实施条例》，预算编制的责任主体和流程如下：

请注意两点，一是在人民代表大会批准之前的是预算草案，批准后的才是年度预算。二是预算批准后，遇到突发事件，是否可以调整预算，谁来批准？根据“预算法”第七章预算调整：“县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”因此，如果拟授信的棚改项目在预算编制时来不及纳入当年的预算，可以要求政府部门提出，向人大常委会申请进行预算调整，经人大常委会审查和批准后纳入当年预算。

所以纳入预算有两种方式：年初的本级人民代表大会批准决议或者人大常委会调整决议。流程清楚了，但是如何确认采购资金已纳入当年财政预算，这是一个比较头疼的问题。

最简单的是能从部门（购买主体）的公开信息中找到依据。上文未说完的“预算法”第十四条“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明”如果能从公开信息中找到对应的项目，那就是皆大欢喜。但需要注意的是，项目纳入预算的金额是否与已签订的购买协议中当年需要支付的金额一致。

但是现实往往是事与愿违，政府部门的信息公开与文件规定的还是有一定差距。这个时候，金融机构的做法就五花八门了：有些要求单独编制一份本项目采购资金纳入预算的过程性文件；有些要求政府或财政部门出具确认函；有些则要求人大常委会出具决议。然而在与政府的谈判过程中，获得这些文件的难度很高，提供为项目单独编制的过程性文件也不符合预算法的实际。

在整个预算编制、审批的过程中，虽然最终的批准权在人大，但最关键部门却是财政部门。“预算法”中，财政部门不仅是汇总预算编制、向部门批复预算、同时也是预算的具体组织执行部门，地方国库的支配权也在财政部门。即使是由人大表决的总预算草案和总预算执行情况也是财政部门代表政府向人大会议做的报告。

因此，最了解预算，最能代表政府对外作出预算声明的权威部门应该是财政部门。项目资金是否纳入预算，向财政部门发出征询并得到确认是否已足够？当然，如果能取得当地人民政府的背书，效果更佳。

七、政府采购工程、购买服务和委托代建（BT）的区别？

根据《中华人民共和国政府采购法》（2002.6.29）规定，“本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇佣。”“本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指货物和工程以外的其他政府采购对象。”

因此，政府采购工程，中标人应具有相关的工程总承包资质或单项资质，也就是建筑施工单位、市政施工单位等才能成为政府采购工程的承接者。

政府购买服务的内容则包罗万象，根据财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》 （财综[2014]96号），购买服务内容包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项。96号文对实施主体的专业能力准入只有两处提到：第七条（四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；第八条承接主体的资质及具体条件，由购买主体根据第六条、第七条规定，结合购买服务内容具体需求确定。

因此，政府购买服务的实施主体并不强制需要法定的专业资质，而政府采购工程的承接方则必须是“执证参加”。这也就是在现实中棚户区项目的政府购买服务实施主体几乎全部为当地平台公司。

再来说说委托代建（BT），委托代建是对工程建设项目实施建设管理，包括前期筹集、设计、勘察、招投标、施工全过程，由项目业主委托代建单位进行代建工作，是一项“交钥匙”活动。

08年以来，地方政府的“委托代建”实际已演化为一项金融活动，受托方平台公司可以依据与地方政府部门的代建协议进行融资，以财政性资金逐年回购为还款来源，实际相当于政府债务。2012年12月四部委发文叫停地方政府的这种行为：“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。”（《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号））。

从概念理解，委托代建包括项目前期筹集、设计、招投标、建设、完工移交的全过程，平台公司一般也无相关工程建设的资质。笔者认为政府部门的委托代建属于采购法中的采购服务范畴，是一项政府购买服务活动，受“87号”文负面清单的约束。

附：城市棚户区改造项目审批工作及操作流程指南

棚户区改造工作流程

索引号：11370784004295029C/2016-00558组配分类：通知、公告、公示 回应关切 棚户区改造发布机构市政府办公室发文日期：2016年07月14日文 号：安棚改办字〔2016〕5号主题词：内容概述：棚户区改造工作流程 一、确定拆迁、安置范围和对象 1.各镇街区确定棚户区改造拆迁、安置范围。 2.检查棚户区改造拆迁安置范围是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划和社会发展年度计划。 3.编制棚户区改造年度计划。 二、制定拆迁补偿安置方案 4.镇街区组织对房屋情况进行调查摸底登记，以村为

棚户区改造工作流程

一、确定拆迁、安置范围和对象

1.各镇街区确定棚户区改造拆迁、安置范围。

2.检查棚户区改造拆迁安置范围是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划和社会发展年度计划。

3.编制棚户区改造年度计划。

二、制定拆迁补偿安置方案

4.镇街区组织对房屋情况进行调查摸底登记，以村为单位研究制定拆迁补偿安置方案。

5.对拆迁补偿安置方案进行公示，公开征求群众意见，公示期不少于30天，公示期结束后根据公示情况修改完善方案后公布实施。

6.拆迁补偿安置方案报市住房保障领导小组审批。

7.对确定拆迁的房屋实施征收，其中：

(1)对国有土地房屋，依法征收;

(2)对集体土地房屋，按程序报批。

三、房屋及附属物评估

8.选定房屋评估机构，依法开展评估，确定评估补偿金额。

9.镇街区组织村委会与村民签订拆迁补偿安置协议，并确定补偿安置方式。

10.镇街区根据村委会与村民签订的补偿安置协议书进行分类汇总，并将拆迁补偿安置协议报市棚改办审核、汇总。

四、组织棚改居民搬迁

11.根据各镇街区申请、棚改办审核情况，市平台公司(市华安国有资产管理运营公司)分类拨付资金：

(1)对选择实物安置的棚改居民，按政策拨付奖励资金;余款按建设进度分批拨付至房地产开发企业;

(2)对于选择选购商品房安置的棚改居民，按政策拨付奖励资金，余款分批拨付至房地产开发企业;

(3)对于选择单一货币安置的棚改居民，棚改资金按棚改办审核意见，分批拨付至棚改居民。

12. 镇街区、村委会组织棚改村民腾空房屋。

13.镇街区棚改指挥部或工作组对腾空房屋进行验收，发放合格证，并对腾空房屋进行拆除。

14.棚改办组织国土、规划、财政、住建等部门对各棚户区拆迁安置片区核定拆迁安置土地基本情况，包括拆迁土地四至、面积、土地性质等。

　五、补偿与安置

(一)实物补偿安置

15.国土资源局对棚户区安置楼建设用地出具勘测定界图;规划局根据勘测定界图、安置楼建设要求等出具《建设用地规划设计条件通知书》。

16. 各镇街区组织，市平台公司委托房地产开发企业通过土地招拍挂程序取得棚户区安置楼建设土地使用权，签订土地成交确认书及土地出让合同，对棚户区安置楼进行委托代建。

17.开发企业到发改局办理项目立项审批手续。

18.开发企业到规划局办理《建设用地规划许可证》。开发企业持《建设用地规划许可证》，到国土资源局办理不动产权登记手续。

19.开发企业委托设计单位作出设计方案，报经市城市建设审批领导小组会议审批后，到规划局办理《建设工程规划许可证》。

20.市平台公司委托具有开发资质的房地产开发企业建设安置楼，通过公开招投标，确定勘察、设计、监理和施工单位，并签订合同，按规定办理相关手续。未办结施工图设计文件审查手续就开工建设的，工程质量监督单位不再介入，也不出具相关证明。

21.住建局出具《建设工程施工许可证》。开发企业根据《建设工程施工许可证》组织施工建设，并在省财金公司开设资金账户。市平台公司按照工程进度拨付建设资金给开发企业。

22.房管中心组织办理预售许可证。

23.开发企业申请质监站、消防、监理等单位办理竣工验收手续，并按程序办理竣工验收备案。

24.镇街区会同市平台公司组织棚改居民选房，依据拆迁安置协议与棚改居民结算拆迁补偿款，拨付棚改剩余安置楼建设资金。

25.结算完成后，棚改居民回迁。

26.镇街区组织棚改居民缴纳相关税费，办理不动产权证。

(二)货币化补偿安置

27.对于选择选购商品房安置的棚改居民，按政策拨付奖励资金后，余款由市平台公司按购房入住进度，结合贷款银行要求，分批拨付到房地产开发企业预售资金监管账户。其中居民签订购房合同并报市房管中心备案后，拨付余款的30%，房地产开发商交房时再拨付余款的50%，办理不动产产权证时结清余款。

28.对于选择自由支配补偿款安置的棚改居民，在拆迁开始时除拨付奖励资金外，由平台公司根据市棚改办资金拨付审核意见分批拨付棚改资金，资金直接拨付镇街区财政所，由各财政所拨付到拆迁居民个人，拆迁完成后拨付剩余资金。